Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là gì ? So sánh với các ngành luật khác ?

Đối tượng điều chỉnh là tiêu chuẩn chủ yếu để phân biệt các ngành luật. Nhưng cũng có những trường hợp cùng với đối tượng điều chỉnh còn phải sử dụng phương pháp điều chỉnh thì mới có thể phân biệt rõ ràng.

Phương pháp điều chỉnh là cách thức mà nhà nước áp dụng trong việc điều chỉnh bằng pháp luật để tác động vào các quan hệ xã hội.

Phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là phương pháp mệnh lệnh được hình thành từ quan hệ “quyền lực – phục tùng” giữa một bên có quyền nhân danh nhà nước ra những mệnh lệnh bắt buộc đối với bên kia là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có nghĩa vụ phục tùng các mệnh lệnh đó. Chính mối quan hệ “quyền lực – phục tùng” thể hiện sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước. Sự không bình đẳng đó là sự không bình đẳng về ý chí và thể hiện rõ nét ở những điểm sau:

– Trước hết, sự không bình đẳng trong quan hệ quản lí hành chính nhà nước thể hiên ở chỗ chủ thể quản lí có quyền nhân danh nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên đối tượng quản lí. Các quan hệ này rất đa dạng nên việc áp đặt ý chí của chủ thể quản lí lên đối tượng quản lí trong những trường hợp khác nhau được thực hiện dưới những hình thức khác nhau:

+ Hoặc một bên có quyền ra các mệnh lệnh cụ thể hay đặt ra các quy định bắt buộc đối với bên kia và kiểm tra việc thực các cơ quan hành chính nhà nước vối các tổ chức xã hội, đơn vị kinh tế, các tổ chức và cá nhân khác không bắt nguồn từ quan hệ tổ chức mà từ quan hệ “quyền lực – phục tùng”. Trong các quan hệ đó, cơ quan hành chính nhà nước nhân danh nhà nước để thực hiện chức năng chấp hành – điều hành trong lĩnh vực được phân công phụ trách. Do vậy, các đối tượng kể trên phải phục tùng ý chí của Nhà nước mà người đại diện là cơ quan hành chính nhà nước.

– Sự không bình đẳng giữa các bên tham gia quan hệ quản lí hành chính nhà nước còn thể hiện rõ nét trong tính chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính.

Các cơ quan hành chính nhà nước và các chù thể quản lí hành chính khác, dựa vào thẩm quyền của mình, trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình có quyền ra những mệnh lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lí thích hợp đối với từng đôì tượng cụ thể. Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của chủ thể quản lí hành chính nhà nước trên cơ sở quyền lực đã được pháp luật quy định.

Trong thực tiễn quản lí có những trường hợp cơ quan hành chính nhà nước ra quyết định do yêu cầu của cơ quan cấp dưới, đơn vị trực thuộc hay của cá nhân. Cũng có nhiều trường hợp trước khi ra quyết định các chủ thể quản lí hành chính nhà nước tổ chức trao đổi, thảo luân về nội dung quyết định với sự tham gia của đại diện cho cơ quan cấp dưới, đơn vị trực thuộc hoặc những đối tượng có liên quàn. Ngay cả trong những trường hợp này quyết định của cơ quan có thẩm quyền vẫn có tính chất đơn phương bởi vì yêu cầu của các đối tượng có liên quan, của cấp dưới hoặc ý kiến đóng góp trong các cuộc thảo luận không có tính chất quỹết định mà chỉ là những ý kiến để chủ thể quản lí hành chính nhà nước nghiên cứu, xem xét, tham khảo trước khi ra quyết định. quy phạm luật hành chính. Do vậy, có nhiều quan hệ xã hội đồng thời được điều chỉnh bởi các quy phạm luật hiến pháp và các quy phạm luật hành chính. Các quy phạm luật hiến pháp quy định những vấn đề chung và cơ bản, còn quy phạm luật hành chính cụ thể hoá quy phạm luật hiến pháp để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động chấp hành – điều hành của nhà nước. Nói cách khác, các quy phạm luật hiến pháp quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong trạng thái tĩnh, còn các quy phạm luật hành chính quy định về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trong trạng thái động.

2. So sánh phương áp điều chỉnh luật hành chính với luật dân sự

Việc phân biệt hai ngành luật này chủ yếu dựa vào phương pháp điều chỉnh. Phương pháp điều chỉnh chủ yếu của luật dân sự là bình đẳng, thoả thuận; phương pháp điều chỉnh của luật hành chính là mệnh lệnh đơn phương. Trong quan hệ pháp luật dân sự các chủ thể bình đẳng về quyền và nghĩa vụ. Trong quan hệ pháp luật hành chính các chủ thể không bình đẳng về quyền và nghĩa vụ: Một bên có quyền ra mệnh lệnh còn bên kia có nghĩa vụ phải phục tùng.

Ngoài ra, để phân biệt hai ngành luật này còn có thể căn cứ vào đối tượng điều chỉnh của chúng. Đối tượng điều chỉnh của luật dân sự là những quan hệ tài sản mang tính chất hàng hoá – tiền tệ và các quan hệ nhân thân. Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính là các quan hê xã hội phát sinh trong lĩnh vực chấp hành – điều hành. Trong một số trường hợp, hai ngành luật này cùng điều chỉnh những quan hệ về tài sản nhưng ở các góc độ khác nhau. Luật dân sự quy định nội dung quyền sở hữu, những hình thức chuyển nhượng, sử dụng, định đoạt tài sản… Luật hành chính quy định những vấn đề như thẩm quyền giải quyết ngân sách, quản lí và phân phối nguồn vốn của nhà nước, công tác tín dụng, quản lí lưu thông tiền tệ V.V..

Các quy phạm của luật hành chính chủ yếu quy định thẩm quyền cùa bộ máy quản lí tài chính, cơ cấu tổ chức cũng như trình tự, thủ tục hoạt động của bộ máy đó và thủ tục tiến hành các quan hê tài chính. Còn các quy phạm của luật tài chính chủ yếu điều chỉnh bản thân các quan hệ tài chính, xác định nội dung các quyết định của các cơ quan tài chính.

Hai ngành luật này cùng điều chỉnh các vấn đề về tuyển dụng, sử dụng, cho thôi việc đối với cán bộ, công chức, viên chức nhưng từ những góc độ khác nhau.

Luật lao động điều chỉnh các vấn đề có liên quan trực tiếp tới quyền và lợi ích của người lao động như quyền được nghỉ ngơi, quyền được trả lương, được hưởng các chế độ bảo hiểm xã hội và bảo hộ lao động V.V..

Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực lao động đồng thời điều chỉnh những quan hệ liên quan đến việc tổ chức quá trình lao động và quy chế công vụ, quy định thủ tục tuyển dụng, cho thôi việc, khen thưởng, kỉ luật v.v. đối với cán bộ, công chức, viên chức.

Luật hành chính quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết các khiếu nại hành chính. Thủ tục giải quyết các khiếu nại hành chính do luật hành chính quy định là thủ tục hành chính.

Luật tố tụng hành chính quy định thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính. Thủ tục giải quyết khiếu kiện hành chính do luật tố tụng hành chính quy định là thủ tục tố tụng. Những nhiệm vụ đặt ra trước bộ máy nhà nước nói chung và trước từng cơ quan nhà nước nói riêng.

Nguồn của luật hành chính không phải là tất cả các văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ bao gồm những văn bản quy phạm pháp luật có các quy phạm pháp luật hành chính, tức là những quy phạm pháp luật được ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lí hành chính nhà nước.

Phần lớn và là phần quan trọng trong nguồn của luật hành chính là những văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan quyền lực nhà nước và các cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong phạm vi thẩm quyền của từng cơ quan.

Thông thường, các văn bản quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bởi một cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, cũng có những văn bản do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc một cơ quan nhà nước có thẩm quyền và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị-xã hội phối hợp ban hành.

Từ những điều đã phân tích ở trên cho thấy luật hành chính có hệ thống nguồn khá phức tạp. Nếu xem xét kĩ hơn thì điều đó có nghĩa là không có cơ quan chuyên ban hành chỉ riêng các văn bản quy phạm pháp luật hành chính. Chúng được ban hành bởi nhiều cơ quan khác nhau, có chức năng và nhiệm vụ khác nhau, ở những cấp khác nhau. Tuy nhiên, những văn bản quy phạm pháp luật hành chính đều xuất phát từ một nguồn – đó là luật hiến pháp.

Căn cứ vào cơ quan ban hành, nguồn của luật hành chính gổm sáu loại:

– Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan quyền lực nhà nước.

– Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước.

Các luật quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, ván hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoạt, tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, quyền và nghĩa vụ của công dân.

Các luật đều có nội dung là những quy định cụ thể, chi tiết những vấn đề cơ bản được ghi nhận trong hiến pháp. Thực tiễn lập pháp cho thấy luật quy định những vấn đề quan trọng trong quản lí nhà nước và xã hội khi những vấn đề đó đã chín muồi và có đủ điều kiện để Quốc hội quy định ổn định trong thời gian dài.

Trong các luật do Quốc hội ban hành, những luật có chứa đựng quy phạm pháp luật hành chính là nguồn quan trọng của luật hành chính (như Luật tổ chức Chính phủ, Luật Cán bộ, Công chức V.V.).

– Nghị quyết của Quốc hội:

Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các uỷ ban của Quốc hội, đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội.

Những nghị quyết hoặc phần của nghị quyết có chứa đựng các quy phạm pháp luật hành chính được coi là nguồn của luật hành chính.

Ví dụ: Nghị quyết của Quốc hội số 64/2013/QH13 ngày 28/11/2013 quy định một số điểm thi hành Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

mà hội đồng nhân dân các cấp ban hành và được ban hành trong các trường hợp sau đây:

+ Quyết định những chủ trương, chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;

+ Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương;

+ Quyết định biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho;

+ Quyết định trong phạm vi thẩm quyền được giao những chủ trương, biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế-xã hội của địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương nhưng không được trái VỚỊ các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên;

+ Văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên giao cho hội đồng nhân dân quy định một vấn đề cụ thể.

Khi trong nghị quyết có các quy phạm pháp luật hành chính thì nghị quyết (hoặc một phần của nghị quyết) được coi là nguồn của luật hành chính.

Ví dụ: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội số 08/2013/NQ-HDND ngày 17/7/2013 về số lượng, chức danh, mức phụ cấp đối với người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn và ở thôn, tổ dân phố trên địa bàn thành phố Hà Nội.

Chù tịch nước có quyền ban hành lệnh và quyết định để thực hiên những nhiệm vụ của Chủ tịch nước do hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định. Phần lớn các văn bản do nghị quyết củá Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; quy định nhiệm vụ, quyền hựn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; các biện pháp cụ thể để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Loại thứ hai là nghị định quy định những vấn đề hết sức cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lí nhà nước, quản lí kinh tế, quản lí xã hội. Đối với loại thứ hai thì việc ban hành những nghị định này phải được sự đồng ý của uỷ ban thường vụ Quốc hội.

Ví dụ: Nghị định của Chính phủ số 15/2014/NĐ-CP ngày 27/02/2014 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật hòa giải ở cơ sở.

6. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ:

Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:

+ Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc vói các thành viên Chính phủ, chủ tịch uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các vấh đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ;

+ Biện pháp chỉ đ’ạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Ví dụ: Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 06/2014/QĐ-TTg ngày 20/31/2014 về việc ban hành Quy chế phôi hợp tìm kiêm, cứu nạn trên biển và trong vùng nước cảng biển.

– Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ nước trong phạm vi địa phương được coi là nguồn của luật hành chính.

Ví dụ: Quyết định của Uỷ ban nhân dân tỉnh Cà Mau số 18/2013/QD-UBND ngày 18/11/2013 ban hành quy định về phân cấp quản lí tổ chức bộ máy, công chức thuộc thẩm quyền quản lí của Uỷ ban nhân dân tỉnh Cà Mau.

Chỉ thị của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện được ban hành để quy định các biên pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc và của hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân cấp dưới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình. Chỉ thị của uỷ ban nhân dân cấp xã được ban hành đê’ quy định các biện pháp để chỉ đạo, kiểm tra hoạt động của các cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc phạm vi quản lí trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của hội đồng nhân dân cùng cấp và quyết định của mình.

Ví dụ: Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh số 17/2008/CT-UBND ngày 08/9/2Ớ08 về quản lí nhà nước về vật liệu xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.

8. Văn bản quy phạm pháp luật của Toà án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao

– Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tôì cao:

Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật.

9. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch

-Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành dưới hình thức thông tư liên tịch.

Thông tư hên tịch giữa các bộ, cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lênh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng chính phủ có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.

Phần lớn thông tư liên tịch loại này là nguồn của luật hành chính.

Ví dụ: Thông tư liên tịch của Bộ công an, Bộ quốc phòng, Bộ ngoại giao, Bộ lao động-thương binh và xã hội số 03/2008/TTLT-BCA-BQP-BNG-BLDTBXH ngày 08/5/2008 hướng dẫn trình tự, thủ tục xác minh, tiếp nhận phụ nữ, trẻ em bị buôn bán từ nước ngoài trở về.

– Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Văn bản chung của những cơ quan kể trên được ban hành dưới hình thức thông tư liên tịch. Chúng được ban hành để hướng dẫn việc áp dụng thống nhất pháp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khác liên quan đến nhiêm vụ, quyền hạn của các cơ quan đó.

Phần của thông tư liên tịch có chứa đựng quy phạm pháp bản liên tịch giữa bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị-xã hội. Theo quy định tại khoản 2 Điều 95 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì những văn bản đó vẫn tiếp tục có hiệu lực cho đến khi bị bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc được thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật khác.

Nhiệm vụ quan trọng đặt ra trước các cơ quan nhà nước là thường xuyên rà soát, định kì hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật; nếu phát hiên có quy định trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp thì tự mình hoặc kiến nghị vói cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành.

Riêng đối với luật hành chính thì nhiệm vụ hệ thống hoá là đặc biệt phức tạp vì những lí do sau đây:

– Khối lượng quan hệ xã hội do luật hành chính điều chỉnh rất lớn.

– Đối tượng điều chỉnh của luật hành chính rất đa dạng.

So với các ngành luật khác, số lượng văn bản quy phạm pháp luật hành chính là nhiều hơn cả. Những quy phạm pháp luật hành chính được ban hành bed rất nhiều cơ quan ở những cấp, nhũng ngành khác nhau nên khả năng ban hành ra những quy định trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn là không thể tránh khỏi. Trong tình hình đó, việc nắm vững để thực hiện đúng các quy định pháp luật là nhiệm vụ rất khó khăn. Đồng thời việc kế hoạch hóa công tác xây dựng pháp luật nhằm cải tiến hoạt động quản lí hành chính nhà nước cũng gặp nhiều trở ngại.

Hệ thống hóa nguồn của luật hành chính là biện pháp cơ hội trong lĩnh vực được pháp điển phải có tính chất tương đối Ổn định và có ranh giới tương đối rõ ràng.

Ở Việt Nam hiện nay, công tác hệ thống hoá nguồn của luật hành chính chủ yếu được tiến hành dưới dạng tập hợp hoá.